La publicación de la Ley 30157, el 19 de enero de este año, ha generado división entre los usuarios del agua con fines agrarios. Mientras la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego (JNUDRP) defiende la norma y propone hacerle algunos cambios, un grupo de Juntas de Usuarios en el norte y el sur del país anunciaban paralizaciones y bloqueo de carreteras.
Para entender este desacuerdo debemos tomar en cuenta que la regulación de los usuarios de agua es la que mayores cambios ha sufrido a lo largo de los últimos 15 años. De alguna manera, este es el costo de intentar reordenar este aspecto, crucial para la gestión del agua.
Los antecedentes
La Ley General de Aguas, Decreto Ley 17752 de 1969, dispuso la integración obligatoria de todos los usuarios de agua en Juntas de Usuarios, entendidas como órganos de apoyo a la autoridad de aguas del Estado. En 1989, un nuevo Reglamento de Organizaciones de Usuarios, asignó a esas organizaciones parte de las funciones que la Ley había reservado a los Administradores Técnicos de los Distritos de Riego (ATDR). Su naturaleza sin embargo era un tema complejo, pues se organizaban como asociaciones, aunque los usuarios debían integrarse forzosamente a ellas en torno a objetivos fijados por la Ley, contrariando así la naturaleza de adscripción voluntaria de las asociaciones, entendible quizás por tratarse de la gestión del agua, un bien público.
El Decreto Legislativo 653, ya en 1991, reforzó ese cambio y asignó nuevas responsabilidades a los usuarios. Los posteriores reglamentos de organizaciones de usuarios consolidaron esas nuevas funciones y de alguna manera fortalecieron a estas organizaciones. El Decreto Legislativo 653 reconocía además personería jurídica (como asociaciones) a las Juntas de Usuarios y a las Comisiones de Regantes pero el gobierno de Fujimori intervino activamente cambiando directivas o manteniéndolas, en función no solo a su eficiencia sino también a sus simpatías con el régimen.
En la Ley de Recursos Hídricos, en 2009, se reconoce como organizaciones de usuarios a los comités de usuarios, a las comisiones de usuarios y a las juntas de usuarios, en un esquema piramidal. La Ley las señala como asociaciones civiles y garantiza su autonomía, con arreglo al reglamento. El Reglamento de la Ley ratifica el respeto a la autonomía de estas organizaciones y, aunque define gruesamente sus funciones, anuncia que un reglamento de organizaciones de usuarios establecerá sus funciones y atribuciones, agregando que las Juntas de usuarios son organizaciones de usuarios que ejercen el rol de operadores de infraestructura hidráulica.
Luego de un largo proceso en el que la JNUDRP intervino activamente, en diciembre de 2012 se publicó el Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua. Allí se reiteró que dichas organizaciones son asociaciones civiles, sin fines de lucro, de duración indefinida, cuya finalidad es la participación organizada de los usuarios de agua en la gestión multisectorial y sostenible de los recursos hídricos. Este Reglamento exigía un reconocimiento de la Autoridad Nacional del Agua –ANA– previo a la inscripción en los Registros Públicos. El Reglamento estableció como órganos de los tres tipos de organizaciones a las asambleas generales. Las asambleas generales de las Juntas de Usuarios, conforme al mencionado Reglamento, la integran representantes de las comisiones de usuarios de los usos agrarios (el presidente y dos miembros del consejo) y un representante por cada tipo de uso de agua distinto al agrario.
Adicionalmente, el Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua estableció, entre otras, las siguientes funciones de las Juntas de Usuarios, todas ellas de suma importancia:
a) Operar, mantener y desarrollar la infraestructura hidráulica a su cargo.
b) Distribuir el agua en el sector hidráulico a su cargo.
c) Cobrar y administrar las tarifas de agua.
d) Recaudar y transferir a la ANA la retribución económica por el uso del agua respecto de los usuarios que la integran.
Cambios en la Ley 30157
La reciente Ley 30157 modifica fuertemente la normativa descrita en los párrafos anteriores en algunos aspectos. El más visible ha sido el mecanismo de elección de los Consejos de las Juntas de Usuarios, ahora por voto universal y secreto (bajo vigilancia de la Oficina Nacional de Procesos Electorales –ONPE) y ya no de manera indirecta por los representantes de las Comisiones.
El otro aspecto es que solo se reconoce personalidad jurídica a las Juntas de Usuarios; ya no a las Comisiones ni a los Comités. Esto puede permitir la consolidación de las Juntas, evitando la superposición de funciones con las comisiones y eventuales conflictos por quién asume o no dichas funciones, así como en el uso de los fondos provenientes de las tarifas. Pero es cierto también que en las Juntas más grandes puede conllevar a la pérdida de la intermediación que facilitan actualmente las Comisiones y Comités.
En tercer lugar, reconociendo que los recursos que recaudan las organizaciones de usuarios corresponden a fondos públicos (caso de la retribución económica) y que varias de las funciones que ellas realizan involucran la infraestructura hidráulica de dominio público se plantea una mayor vigilancia y supervisión por la ANA, contemplándose sanciones en caso de incumplimiento.
Sobre esto último, en declaraciones a una radioemisora nacional el ministro de Agricultura y Riego, Milton von Hesse, afirmó que “con esta norma, el Estado podrá exigir a las juntas de regantes un plan de operaciones y mantenimiento de la infraestructura hídrica, un plan de inversiones y otras acciones, donde la Autoridad Nacional del Agua tendrá un rol regulador y fiscalizador para exigir el buen uso de los recursos”.
Aspectos cuestionables
La rapidez con que la Ley se aprobó en el Pleno, dispensándola del trámite de comisiones en el Congreso, es ciertamente un aspecto criticable, pues se omitió un debate democrático.
En segundo lugar, la oportunidad no parece haber sido la mejor. A fines de 2013 se hizo elecciones en todas las organizaciones de usuarios, conforme estipulaba el reglamento de Organizaciones de Usuarios, D.S. 021-2012-AG, ahora derogado. Establecer un plazo de adecuación de 180 días y convocar a nuevas elecciones no parece lo mejor. Quizá la Ley debió disponer esa adecuación en las organizaciones que no hubieran realizado elecciones.
Asimismo, parece una apuesta peligrosa rebajar el papel de las Comisiones y Comités de usuarios, que no solo constituyen las bases de las Juntas sino que actúan como sus brazos operativos, lo que puede resultar en su debilitamiento. Resulta por ello mucho más exigible que la ANA cumpla con delimitar los sectores y subsectores hidráulicos a nivel nacional, de modo de poder ajustar las responsabilidades de las Juntas a ámbitos más precisos.
No puede soslayarse que una de las tensiones que subyacía en los debates que durante años precedieron a la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos era cuánta responsabilidad en la gestión del agua asumían las organizaciones de usuarios y niveles descentralizados del Estado (como municipios y gobiernos regionales) y cuánto conservaba la entidad nacional a cargo de su gestión.
Coincidimos en que se requiere de organizaciones de usuarios fuertes y transparentes para participar activamente en la gestión del agua. Pero tampoco se puede olvidar que en la aplicación del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica se juega el riesgo de que si las Juntas no se muestran capaces de asumir con eficacia las tareas allí asignadas, pudieran ser desplazadas en el futuro por otros operadores, como empresas privadas, lo que la Ley de Recursos hídricos admite.
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