¿Qué sigue luego de la derogatoria de los decretos legislativos cuestionados?

Luego del Mensaje dirigido por el Presidente Alan García la noche del miércoles 17 de junio, el Congreso de la República aprobó ayer (por 82 votos a favor y 12 en contra) la derogatoria de los decretos legislativos 1090 y 1064. Queremos hacer algunos comentarios sobre estos hechos.

Pensamos que hizo bien el Presidente de la República, en su mensaje en torno al conflicto generado con las poblaciones indígenas y amazónicas, en reconocer que hubo errores y exageraciones. Hubiéramos esperado un tono autocrítico mayor, tomando en cuenta la muerte de 24 policías, de 10 pobladores y de más de 160 heridos. También porque hasta hace muy pocos días los representantes del Ejecutivo seguían defendiendo tercamente la validez de los decretos legislativos cuestionados. Pero asimismo porque hasta el fin de semana pasado el propio Presidente García seguía atizando el fuego con gruesos calificativos contra Pizango, contra los nativos y quienes apoyaban sus protestas.

Extrañamos igualmente siquiera una reflexión crítica sobre las ideas contenidas en sus artículos sobre el síndrome del perro del hortelano, sin duda alguna la fuente de inspiración del grueso de los 99 decretos legislativos publicados por el Ejecutivo entre marzo y junio de 2008 (Fernando Eguren se ha referido a este tema en su blog: fegurenl.blogspot.com del 5 de junio).

Tratando de ser equilibrados debemos también criticar la inflexibilidad de los líderes de AIDESEP al plantear, sin dejar margen alguno para la negociación, la derogatoria de varios decretos legislativos (algunos ya derogados, como los Dec. Leg. 1081 y 1083) e incluso del Dec. Leg. 1090 –Ley Forestal y de Fauna Silvestre- modificado en muchos aspectos en enero de este año.

Exageraciones son también las de algunos congresistas y sus asesores, a varios de los cuales hemos escuchado decir que el Dec. Leg. 994, pensado para aprovechar las tierras eriazas de la costa (afectando sobre todo a las campesinas allí asentadas), tenía por objeto aplicarse en las tierras de las comunidades nativas de la selva, o al decir reiteradamente que la Ley de Recursos Hídricos es una ley para entregar el agua en propiedad a las empresas transnacionales y “a los chilenos”.

Retomando la pregunta del título de este comentario, debemos preguntarnos qué pasará ahora que se han derogado los decretos legislativos 1064 y 1090. La primera consecuencia debe ser –y así lo espera la mayoría de peruanos- el alivio de la enorme tensión acumulada en la selva y el levantamiento del bloqueo de las carreteras, lo que se ha hecho con cierta lentitud. Pero también debería ser la continuación del diálogo entre las autoridades y las poblaciones indígenas. Sobre este último particular debe recordarse que el conflicto no empezó en abril, sino en agosto del año pasado y que luego de conseguir la derogatoria de los Decs. Legs. 1015 y 1073 (que reducían los votos necesarios para disponer de las tierras comunales) las autoridades del Estado se comprometieron a revisar el informe de una comisión multipartidaria. Que el Congreso no abordara la discusión del citado informe no es sino expresión de la actitud del Estado en las últimas décadas, en la que la idea de que la selva es un territorio despoblado parece subsistir.

Abordando la mencionada pregunta desde el aspecto técnico jurídico, cabe mencionar que producida la derogatoria de los dos decretos legislativos mencionados no se ha hecho sino formalizar una situación que podemos calificar por lo menos de sui generis. En efecto, el Congreso aprobó la semana pasada la Ley 29376, por la que se dejó en suspenso los decretos 1064 y 1090, haciéndolo además en forma indefinida, lo que en la práctica equivalía –aunque en rigor no es eso- a su derogatoria. Más allá de lo extraña de la salida jurídica, lo único que lo explica es el intento del oficialismo de salir en forma elegante del enredo en que se encontraba. Pero al disponer la suspensión indefinida de ambos decretos legislativos, el Congreso evitó la situación que agitaban en forma amenazante algunos ministros para defender la vigencia de las cuestionadas normas. Entonces el Congreso optó por devolver la vigencia de la derogada Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Nº 27308, del año 2000, y de la llamada Ley de Tierras, Ley 26505, del año 2005, así como de varias partes del Decreto Legislativo 653, del año 1991. Así se evitaba el vacío jurídico y se podía trabajar con calma en la posterior revisión y mejora de dichas normas.

Resulta importante igualmente dejar de lado el tono tremendista de algunos ministros, como Mercedes Aráoz y el Antonio Brack, este último anunciando la inminencia de sanciones en aplicación del Acuerdo de Promoción Comercial con los EE.UU., aunque dejando “para los abogados” la determinación de las supuestas sanciones. Asimismo, según dio cuenta el diario El Comercio en su edición del 17.6.09, “la ministra Mercedes Aráoz aceptó finalmente que no se estará poniendo en peligro la implementación del TLC con EE.UU., aunque sí ocasiona un retraso y duplica el trabajo”.

Más allá de destacar que la derogatoria de ambos decretos, mediante la Ley 29382 publicada en el diario oficial El Peruano el día de hoy, nos devuelve a las leyes 26505, 27308 y en parte al Decreto Legislativo 653, es imprescindible insistir en dos temas vinculados. El primero de ellos es que el retorno a estas normas –fruto de la innegable presión de los nativos y de la opinión pública- no representa la vuelta a una situación óptima, sobre todo en el caso de la Ley de Tierras, norma imperfecta y aprobada precipitadamente al vencimiento del plazo del Congreso Constituyente Democrático y que en su momento fuera criticada justamente por alentar la disposición de las tierras de las comunidades campesinas, sobre todo de la costa, y de las comunidades nativas. Basta recordar que la denominación de la Ley 26505 era precisamente Ley de la Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, mostrando que su interés no era tanto promover el desarrollo de la agricultura o de las comunidades cuanto promover las inversiones privadas.

Distinto es el caso de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, 27308, que fue resultado de un largo proceso de discusión, donde tras largos años se logró el consenso de las autoridades, de las empresas madereras, organizaciones de nativos y ONG ambientalistas; pero claro, al cabo de unos años de aplicarse pueden hacerse mejoras y sobre todo, reconsiderar en dicha norma los derechos y el papel de los pueblos indígenas amazónicos. Por lo demás, si se requería hacer ajustes a la legislación forestal era debido a que el propio Estado no dotó a la autoridad forestal de los recursos necesarios para poder aplicar el esquema de concesiones forestales, permitiendo, por el contrario, que la tala ilegal subsista.

Lo segundo, consecuencia directa de lo anterior, es que no se debe dejar pasar la oportunidad para hacer una revisión integral de las normas que afectan a las comunidades campesinas y nativas. No olvidemos que los nativos cuestionan varios otros decretos legislativos, como el 994, el 1020, el 1079, el 1085, entre otros. La articulación entre los distintos decretos legislativos es evidente (insistimos, bajo la inspiración del síndrome del perro del hortelano), aunque también hay aspectos aislados (y hasta contradictorios) en distintos decretos legislativos que merecen ser revisados.

Finalmente, tratando de cerrar las heridas abiertas luego de los sangrientos hechos en Bagua, no puede dejarse pasar esta ocasión para no solo conseguir la paz sino también el desarrollo de las poblaciones amazónicas, pues como se ha recordado en estos días, los nativos son también ciudadanos y tienen derecho gozar de los beneficios que tenemos todos los demás ciudadanos del país. No volvamos a desperdiciar en ese sentido la oportunidad que se tuvo entre 2004 y 2005, cuando en forma extraordinaria mediante la Ley 28150 se conformó una Comisión Especial Revisora de la Legislación de Comunidades Campesinas y Nativas, en la que se incorporó a representantes de AIDESEP, de CONAP, así como de la CCP y de la CNA. En cumplimiento del mandato de dicha ley se preparó un proyecto de ley que revisaba la legislación de comunidades campesinas y nativas, pero en dos oportunidades el Pleno del Congreso rechazó los respectivos dictámenes. Tal vez no hubiéramos tenido los problemas que ahora tenemos si, por ejemplo, se hubiera avanzado en desarrollar la forma de consultar a los pueblos indígenas, como dispone el Convenio 169 de OIT.

Limitando la propiedad rural

Encendidas reacciones ha generado la presentación del proyecto de ley que busca establecer límites máximos a la extensión de la propiedad en las zonas agrícolas de la costa. El proyecto de ley, admitido a trámite el 22 de abril, lleva el número 3194/2008-CR y fue presentado por el congresista Alfredo Cenzano, del Partido Aprista Peruano.

Empecemos viendo qué es lo que han declarado prominentes representantes del empresariado a los medios locales. El diario Gestión del martes 28 de abril recoge las declaraciones de Ricardo Briceño, Presidente de Confiep, quien afirmó “En plena crisis económica, donde estamos tratando de atraer la inversión, el poner límites a la propiedad no va a contribuir al desarrollo social del país, que es lo que todos debemos buscar. No veo cómo limitando el derechos a la propiedad, se va a proteger a los campesinos o trabajadores”. Por su parte, José Miguel Morales, expresidente de Confiep, señaló “Nos ha tomado 35 años de poder volver a tener una estabilidad en la propiedad de la tierra, tras superar la época del general Velasco; no debemos estar creando otra vez paso a la inestabilidad, y en último caso, alternativamente, se podría establecer por ejemplo, un costo tributario, pero no poner límites”. El mensaje de los empresarios es claro: no conviene al país poner límites a la propiedad, eso genera inestabilidad y finalmente no beneficiará a campesinos ni trabajadores.


No sorprende que la congresista Cecilia Chacón, de las filas del fujimorismo, haya declarado a Perú.21 que “Una propuesta de esta naturaleza atenta contra la estabilidad jurídica, atenta contra la confianza y me parece pésimo que lo presente en medio de esta crisis”, pues ello resulta consecuente con las ideas económicas que se aplicaron durante el fujimorato. En apoyo de las ideas de los grandes empresarios no faltan los que se animan a darle sustento económico o jurídico y no solo argumentos ideológicos o de “sentido común” a la crítica a la propuesta aprista.

Sorprende sin embargo que un abogado reconocido como Aníbal Quiroga diga que “La única limitación a la propiedad solo se puede dar en los 50 km de la frontera y para determinadas materias afines con la defensa nacional. Hoy ya no existe el latifundismo. La propiedad, sea grande o pequeña está protegida por la Constitución” (Perú.21, 4 de mayo de 2009). Quizá Quiroga no se ha percatado que la Constitución de 1993 tiene, además del artículo 71 al que él se refiere, otro artículo relacionado directamente con la propiedad agraria. En efecto, el artículo 88 de la Constitución vigente, luego de declarar que el Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra (sea en forma privada, comunal u otra forma asociativa) agrega que “La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona”. No es en todo caso, la única limitación, pues el propio texto constitucional de 1993, al referirse en forma general al derecho de propiedad, luego de afirmar que el Estado garantiza el derecho de propiedad dispone que “Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley”. Es que no hay derechos absolutos y el derecho de propiedad nunca lo fue, pues siempre debe ejercerse en armonía con las leyes y el bien común o el interés de la colectividad. Esta última afirmación la desarrolla con singular detalle Fernando de Trazegnies en el artículo “La Transformación del Derecho de Propiedad”, en la revista Derecho, Nº 33, de la Universidad Católica (1978).

La redacción del artículo 88 de la Constitución vigente es un pálido reflejo del primer párrafo del artículo 157 de la Carta Magna de 1979 que declaraba: “El Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra, en forma individual, cooperativa, comunal, autogestionaria o cualquiera otra forma asociativa directamente conducida por sus propietarios en armonía con el interés social y dentro de las regulaciones y limitaciones que establecen las leyes.” Pero también el artículo 124, con el que se iniciaba el capítulo relacionado a la propiedad, de la Constitución de 1979 era mucho más fuerte en términos de afirmar los límites del derecho de propiedad en general pues señalaba “La propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el interés social. El Estado promueve el acceso a la propiedad en todas sus modalidades. La ley señala las formas, obligaciones, limitaciones y garantías del derecho de propiedad.” Esos preceptos constitucionales hacían parte de una constitución que fue expresión de un amplio consenso político.

De lo dicho hasta ahora podemos concluir que no estamos en presencia de un proyecto de ley que atente contra la Constitución sino de uno que pretende desarrollar una forma de regulación que la Constitución de 1993 dejó abierta, para que en el futuro un congreso, como el actual, pudiera introducir una limitación al derecho de propiedad privada sobre la tierra.

Pero retomando las declaraciones de los líderes de Confiep, si este proyecto se llegara a aprobar ¿estaríamos frenando el desarrollo social del país?, ¿estaríamos afectando a los campesinos o trabajadores? Aunque analistas de Semana Económica como Hugo Gallegos, (http://semanaeconomica.com/articulos/3924--una-concentracion-no-tan-dulce-los-nuevos-barones-del-azucar) se esfuerzan en mostrarnos como los trabajadores agrícolas de las modernas empresas azucareras del norte del país se habrían beneficiado del dinamismo económico generado por ellas, no vemos cómo un proyecto de esta naturaleza puede frenar ese dinamismo. El propio Gallegos refiere que estas empresas apuestan por la diversificación productiva, esto es, que no solo producen azúcar sino también etanol, cultivos de agroexportación “y hasta proyectos ganaderos y acuícolas”.

El problema está entonces en poner límites al proceso de reconcentración de la propiedad. Empecemos diciendo, para aquietar a aquellos que escuchan a José Miguel Morales, que el proyecto en cuestión no propone expropiaciones y mucho menos confiscaciones de tierras agrícolas, como sugiere este empresario. El proyecto simplemente busca volver a establecer un límite máximo a la propiedad de tierras agrícolas, lo cual no solo es constitucional sino deseable. El proyecto quiere impedir que se constituyan propiedades por arriba de las 40,000 hectáreas, en la costa. Nada más; esto significa que si se adquiriese mayores extensiones de tierras que superen dicho límite, la operación sería nula; no habría expropiación ni reparto de tierras de nadie, porque simplemente se anularía la nueva compra.

Cuando en 1995, a las postrimerías de sus trabajos el llamado Congreso Constituyente Democrático aprobó la Ley 26505, la Ley de Promoción de la Inversión en las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, mejor conocida como Ley de Tierras, sus representantes se centraron casi exclusivamente en el debate de si debía establecerse límites a la propiedad de la tierra y, sin mayor análisis, decidieron eliminarlos. Como consta en el Diario de Debates, se llegó a afirmar que ningún país moderno pone límites legales a la propiedad. En diciembre de 1995, en el número 23 de Debate Agrario, mostramos cómo países como México reconoce en la Ley Agraria límites a la propiedad de la tierra. Según el artículo 117 de dicha ley, que reglamenta una modificación del artículo 27 de su Constitución se considera latifundios a las superficies de tierras que exceden los límites de la pequeña propiedad; de superarse esas extensiones, “deberán ser fraccionadas, en su caso, y enajenadas de acuerdo con los procedimientos previstos en las leyes de las entidades federativas” (artículo 124); los límites ciertamente son mayores tratándose de sociedades mercantiles. Normas similares, que buscan evitar el latifundio pueden encontrarse en la legislación de Colombia, Ecuador y Venezuela, entre otros países.

La alternativa de no poner límites a la propiedad, sino un impuesto a las grandes propiedades, como sugiere José Miguel Morales, para desalentar la excesiva concentración fue ensayado ya y resultó en un fracaso. En la Ley de Tierras se estableció un impuesto a las propiedades que sobrepasen las 3,000 ha pero nunca fue reglamentado, por lo que no se pudo aplicar. ¿Funcionaría para propiedades de más de 40,000 ha como ahora se propone si ni siquiera se reglamentó cuando de trataba de 3,000 ha?

Pero hasta el momento no hemos tocado otro tema que resulta relevante. Es el referido al tamaño mismo de la propiedad agraria. Empecemos precisando que el proyecto comentado busca establecer el límite máximo de 40,000 hectáreas tan solo para la región de la costa, dejando a la sierra y a la selva de lado en esta regulación, lo que como el Ministro de Agricultura, Carlos Leyton, resulta discutible, pues debe considerarse la realidad de todo el país. Como una referencia, recordemos que el límite máximo de propiedad que una persona o familia podía tener durante la época de la Reforma Agraria fue establecido en 150 hectáreas en la costa. Ese límite fue ampliándose desde fines de la década de 1980 y como dijimos finalmente fue eliminado en 1995.

Establecer como límite máximo 40,000 ha de tierra en la costa significaría de un lado reconocer que se han vuelto a constituir las enormes propiedades que los latifundistas tenían en los años previos a la reforma agraria, algunos de los cuales hubieran palidecido de envidia ante el nuevo límite. Pero la propuesta de límite legal olvida algo que en nuestra opinión es lo más significativo. El nuestro es un país bastante grande, pero con una cantidad muy limitada de tierras agrícolas, esto es tierras para hacer agricultura en sentido estricto. Más aún, las cifras del último censo agropecuario, realizado en 1994 indicaban que casi el 85% de las unidades agropecuarias eran minifundio y pequeña propiedad, pero que solo poseían el 10,5% de la superficie agropecuaria. Indudablemente las nuevas concentraciones de tierras tienen que haber crecido a costa de buena parte de esos pequeños propietarios. Proponer entonces que continúe sin ninguna medida el crecimiento de estos nuevos latifundios solo puede hacerse a costa de expulsar de sus tierras a los pequeños propietarios. ¿Ese es el desarrollo social al que se refiere el actual presidente de Confiep? ¿Es lo deseable para un país que pese al muy significativo crecimiento económico aún muestra grandes brechas sociales y económicas y que tiene 39,3% de su población en condición de pobreza, índice que se eleva al 64% en el caso de la población rural?

Finalmente, nos queda la preocupación respecto de la suerte de una iniciativa como la lanzada por el congresista Cenzano. El país ha suscrito y ratificado el TLC con Estados Unidos, recientemente con China y antes con otras naciones y durante 2008 hemos modificado nuestra legislación supuestamente para adaptarla a las exigencias del TLC con Estados Unidos. De aprobarse esta norma, ¿implicaría un riesgo para el cumplimiento de los TLC recientemente firmados?

Derogado el DL 1015 ¿qué sigue?

Aprobada apresuradamente por el Congreso el 12 de agosto, en medio del conflicto en Bagua y otras localidades de la Amazonía, la ley que derogó los decretos legislativos 1015 y 1073 fue finalmente promulgada por el Presidente del Congreso y publicada el domingo 21 de setiembre.

Aunque el Presidente García había anunciado que observaría dicha ley, usando expresiones altisonantes (lo que fue seguido por otros miembros del Ejecutivo, como el Ministro de Agricultura, que se refirió a las ONG como buitres del siglo XXI), vencido el plazo constitucional para hacer sus observaciones estas no se produjeron. Así, el Presidente del Congreso debió promulgar la ley y, por tanto, disponer su publicación en el diario oficial.

El texto de la ley aprobada, que lleva el número 29261, es bastante escueto. En el artículo 1 se deroga los cuestionados decretos legislativos 1015 y 1073, el segundo de los cuales apenas había cambiado una frase del primero. En el segundo artículo se restituye la vigencia de los artículos 10 y 11 de la Ley 26505 o Ley de Tierras.


Así las cosas, representantes del oficialismo, como el congresista Aurelio Pastor demandan ahora a las organizaciones que impulsaron las protestas de agosto, AIDESEP, CONAP y otras, a que den propuestas y no se queden solamente en la derogatoria de estas normas. En ese punto tiene razón el congresista, pues lograr que se deroguen estas normas si bien es un triunfo de las organizaciones nativas e indígenas, sólo restituye las cosas al estado en que estaban vigentes las normas de la Ley de Tierras, 26505. Dicha ley no solo no era lo óptimo, sino que no sirvió para el desarrollo de las comunidades nativas ni de las comunidades campesinas. El reto es pues, plantear en positivo, qué requieren las organizaciones nativas y las comunidades campesinas para incorporarse en el marcado proceso de crecimiento económico que está viviendo el país.

Pero al decir lo anterior no podemos olvidar que las preguntas anteriores deben ser también abordadas por el Poder Ejecutivo, pues fue éste el que intentó imponer el cambio, primero como proyecto de ley 1992/2007-PE y luego (sin esperar al Congreso) a través del DL 1015. Como recordaba un dirigente campesino, tampoco en 13 años de vigencia del artículo 10 de la Ley de Tierras (que se pretendió hacer general para todas las organizaciones comunales) se logró el desarrollo de las comunidades campesinas de la costa favoreciendo la enajenación de tierras comunales. Las propuestas de Sierra Exportadora no han tomado en cuenta a las comunidades campesinas ni a las comunidades nativas, como tampoco se observa que atiendan a la realidad mayoritaria de la pequeña propiedad rural. Por último, la llamada “ley de la selva“ (proyecto Nº 840/2006-PE), iniciativa del Poder Ejecutivo, que propone modificar la Ley de promoción de la inversión en reforestación y agroforestería, se encuentra aún en trámite desde inicios de este mes en la Comisión de Economía del Congreso.

Si el gobierno está realmente interesado en la promoción de las organizaciones comunales, tanto campesinas como nativas, corresponde que luego de una revisión seria, haga llegar al Congreso una propuesta de ley que contemple mecanismos concretos para impulsar la economía de las familias campesinas. Seguir pensando, como se sostiene en el Síndrome del Perro del Hortelano, que las comunidades alcanzarán su desarrollo cediendo sus tierras a los inversionistas o a las industrias extractivas o viendo cómo se aprovecha los recursos existentes en sus tierras puede llevar a nuevas situaciones conflictivas, en las que nadie sale ganando. Tampoco olvidemos que si se considera en las nuevas propuestas la disposición de tierras comunales y otras formas de afectación de su organización, el Convenio 169 de la OIT exige la consulta, a través de medios adecuados, a los pueblos interesados.

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