Laureano del Castillo

Sobre las observaciones a la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y más allá

2010-07-15T11:38:00.003-05:00

Hace tres semanas el Ejecutivo observó la autógrafa de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios Reconocido en el Convenio Nº 169 de la OIT, la cual había sido aprobada por el Congreso de la República el 19 de mayo pasado. Al hacer uso el Presidente García de esta facultad constitucional, la autógrafa de dicha iniciativa legislativa volvió al Congreso, donde las opciones son que la representación nacional incorpore las observaciones al texto de la Ley (lo que se denomina allanamiento) o que insista en el texto aprobado en mayo. Pero, el debate en la Comisión de Constitución y lo aprobado allí el martes 13 de este mes significaría un giro muy importante en el curso de esta esperada ley, pues van más allá del mero allanamiento.

A continuación haremos una rápida revisión a algunas de las observaciones del Ejecutivo que consideramos más importantes.

Observación 1:

La Autógrafa de Ley debe consignar de manera expresa que si no se logra el acuerdo o consentimiento al que hace referencia, ello no implica que el Estado renuncia al ejercicio del Ius Imperium pues ello supondría la dispersión del carácter unitario y soberano de la República.

Nuestra opinión:

Esta es la observación más extensamente sustentada y que en lo central objeta a la autógrafa porque, según el Poder Ejecutivo, induce a pensar que plantea la posibilidad poner un veto a las iniciativas legislativas o administrativas. A nuestro juicio, la autógrafa observada era equilibrada y, correctamente leída, no dejaba dudas respecto de las preocupaciones del Presidente: el párrafo final del artículo 15 señala que si no se llega a un acuerdo, la dependencia pública que impulsaba la medida tiene la posibilidad de impulsar la iniciativa, incluso en contra de la opinión de los pueblos indígenas, pero sí se le exigía tomar en cuenta sus objeciones, fundamentar el porqué no se las aceptaba y finalmente se plantea que en ese caso se buscara “adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos” de los pueblos afectados directamente con esa decisión. De esta forma, estaba claro que la autógrafa no reconocía derecho a veto a los pueblos consultados. Más aún, esa posibilidad quedó absolutamente descartada en los debates previos en las Comisiones de Constitución y de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuano, Ambiente y Ecología del Congreso.

La inclusión de un párrafo adicional en el artículo 3 de la autógrafa de la ley (en el que se define la finalidad de la consulta) terminaría redundando en lo dicho en la parte final del artículo 15, al referirse al caso de que no se llega a acuerdo o consentimiento. Pero lo que resulta preocupante es que la frase final que el Ejecutivo sugiere agregar volvería las cosas a la situación actual, en la que la consulta puede devenir en un rito inofensivo, ya que finalmente la dependencia pública aplicaría la propuesta que convenga a los intereses del Estado (o deberíamos quizá decir al Gobierno que lo dirige), dado que se dice que en ese caso “la entidad estatal competente decidirá conforme a sus atribuciones constitucionales y legales”.

En todo caso si algo hubiera que agregar, para evitar eventuales confusiones sería al final del artículo 3 que esa consulta no genera un derecho de veto, como estaba en el dictamen que propuso la Comisión de Constitución. Pero que, so pretexto de afirmar que la autógrafa no era clara en ese punto, se plantee una redacción que prácticamente deja las manos libres a las entidades que impulsan una iniciativa hay una gran diferencia. Se debe reconocer que la última palabra la tiene el Estado (el Ius Imperium al que se refiere el Presidente García en su observación), pero ello no se contradice con la necesidad de que en la sustentación de la medida en cuestión se incorpore las razones de los pueblos indígenas o, por el contrario, se explique por qué no se las considera.

Observación 2:

El Estado debe privilegiar el interés de todos los ciudadanos. Pero deber garantizar que los pueblos más alejados y humildes como las comunidades nativas participen en los beneficios o “perciban indemnizaciones equitativas por los daños que puedan sufrir” (Convenio 169 OIT).

Se contrapone en esta observación del Poder Ejecutivo el interés general contra derechos de poblaciones particulares. En este punto, la autógrafa no hace sino desarrollar el Convenio 169 de OIT, que obliga al Estado peruano a legislar para establecer un mecanismo de consulta a los pueblos indígenas. Pero no se trata de dar un derecho adicional, por encima de los derechos de los demás ciudadanos, sino de reconocer precisamente lo contrario, que no tienen menos derechos que los demás ciudadanos. Eso es lo que se llama en derecho “discriminación positiva”, por reconocer precisamente la condición de vulneración de sectores de la sociedad, en este caso, las poblaciones indígenas.

Lo que es claro es que el Estado peruano tiene la obligación de consultar, pero la observación pasa por alto ese tema y entra a otro tipo de consideraciones que no ayudan a clarificar la obligación constitucional de consultar a los pueblos indígenas, en la medida en que es un acuerdo internacional ratificado por el Perú.

Observación 3:

El Convenio 169 de la OIT no prevé la obligación de consulta respecto de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional.

Con esta observación, el Presidente quiere sacar del ámbito de la consulta medidas que sí afectan directamente a los pueblos indígenas, como son los proyectos y programas de desarrollo nacional y regional. Pero, si existe un plan (sea nacional o regional) que pretendiera inundar un territorio para construir una hidroeléctrica, el plan será solo un documento, pues para tener valor jurídico debe aprobarse por una norma legal (sea legal o administrativa) y por ende, debe ser consultada.

El Convenio 169 de OIT, además lo considera explícitamente en el inciso 1 de su artículo 7, en una redacción que va incluso más allá de la consulta: “Además dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”.

Observación 4:

Sobre la identificación de las medidas administrativas y legislativas a ser consultadas. El procedimiento propuesto por la Autógrafa implica el riesgo de retrasar o detener el desarrollo del país.

El Ejecutivo señala en este punto que el término “bajo responsabilidad” fomentaría la burocratización de las decisiones. Pero al contrario, la expresión “bajo responsabilidad” garantiza que ahí donde los temas deban consultarse a los pueblos indígenas, los funcionarios no puedan argumentar que no sabían nada al respecto.

Observación 6:

Definición de pueblos indígenas. La Autógrafa extiende la definición de pueblos indígenas y originarios a la comunidad campesina andina y costeña.

Es la observación menos fundamentada puesto que la OIT ha señalado que en el caso peruano las comunidades campesinas (la forma legal que reconoce la Constitución) son pueblos indígenas, con la condición subjetiva de que las propias comunidades se reconozcan como pueblos indígenas. No se les puede negar ese derecho. El propio texto del Convenio, en su artículo 1, establece los criterios objetivos y subjetivos como los aplicables para la identificación de un pueblo indígena.

Sin desconocer el proceso de mestizaje y la permanente interrelación entre lo que llamamos el mundo occidental y el mundo andino y costeño, no puede negarse lo que el Convenio señala para señalar a quienes se considera pueblos indígenas: “… y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, cultural y políticas, o parte de ellas”.

Los preocupantes cambios

Existen, en principio, dos escenarios diferentes para esta Ley: en el primero, el Congreso se allana a las observaciones del Ejecutivo y modifica el texto de la autógrafa, que se vuelve a presentar al Presidente para su aprobación, quien podría promulgarla; aquí se requeriría que el Pleno del Congreso apruebe las modificaciones a la autógrafa. El otro escenario consiste en que el Congreso considere que las observaciones son irrelevantes y se ratifique a favor de la autógrafa, así el presidente del Congreso tendría que promulgarla, pero para obtener este resultado se necesita una votación a favor mayor y se tendría que esperar a la siguiente legislatura, en que se reúna el Pleno.
Pero lo ocurrido el martes 13 de julio en la Comisión de Constitución es que, la mayoría de sus miembros se inclinó por el allanamiento, pero agregando algunos párrafos a la autógrafa, que van a nuestro juicio más allá de las observaciones. La intención sería clara: se trataría de un nuevo dictamen, por lo que en uso de sus facultades la Comisión Permanente podría votar y aprobar una nueva ley, ahora sí acorde con las ideas del Presidente de la República, por lo cual no sería objeto de observación y se aprobaría ese texto. Fin de la historia.
¿Qué tiene de preocupante el dictamen aprobado el martes 13 por la Comisión de Constitución? Como dijimos, más allá de incorporar sin mayor criterio todas las observaciones del Poder Ejecutivo, se ha agregado algunos párrafos, como este en el artículo 2: “La consulta en materia de territorio solo procede sobre las áreas asignadas en propiedad a los pueblos indígenas, mas no sobre los territorios de propiedad pública en la Amazonía”. Si esta ley no se aplica a las comunidades campesinas de la costa y de la sierra, pues en el caso de las comunidades nativas de la Amazonía, sólo se aplicará respecto de las tierras en que tengan propiedad, lo cual restringe enormemente las posibilidades de aplicación de la ley. No olvidemos que en virtud de la Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, aprobada durante el gobierno de Morales Bermúdez, se recortó los derechos de esas comunidades, distinguiendo entre áreas entregadas en propiedad y otras áreas cedidas “en uso”; sobre estas últimas no cabría la consulta. Con esos argumentos se estaría yendo a una interpretación sumamente restrictiva del Convenio 169.
De acatarse las observaciones del Ejecutivo (y por supuesto, si se aprobara una ley en base al dictamen de la Comisión de Constitución), cabe la posibilidad de que la OIT considere que la Ley de Consulta Previa no satisface las condiciones especificadas en el Convenio 169 y continúe cuestionando el cumplimiento del Convenio en nuestro país. Hay que recordar que el mencionado convenio es monitoreado por OIT, que podría recoger las críticas del movimiento indígena respecto de la forma como se ha procesado esta ley, y concluir que el gobierno peruano no ha actuado de buena fe en este proceso, y que ha frenado una iniciativa de consenso en el Congreso.
Por lo expuesto, compete al Congreso asumir con seriedad el compromiso derivado de los hechos previos a la formulación de la autógrafa. Recordemos que a inicios de la década de los 90, el Perú ratificó el Convenio 169, que tiene disposiciones de aplicación inmediata y otros que están mediados por la necesidad de normas. Uno de estos compromisos que suponían la dación de normas era la consulta. El Perú ha tardado más de 18 años en legislar al respecto, y la fórmula de la autógrafa era adecuada. El Congreso debería ratificarse en la norma original aunque el Ejecutivo discrepe.
Tenemos que tomar en cuenta que a nivel de doctrina jurídica internacional, se considera que el Convenio 169 de la OIT es parte de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, y el Perú sería visto como un violador de derechos humanos si no cumple los compromisos adquiridos en el Convenio. Esto puede llevar a cuestionamientos por parte de otros países con los que se han firmado TLC y otros tratados.

¿Qué sigue luego de la derogatoria de los decretos legislativos cuestionados?

2009-06-19T12:39:00.004-05:00

Luego del Mensaje dirigido por el Presidente Alan García la noche del miércoles 17 de junio, el Congreso de la República aprobó ayer (por 82 votos a favor y 12 en contra) la derogatoria de los decretos legislativos 1090 y 1064. Queremos hacer algunos comentarios sobre estos hechos.

Pensamos que hizo bien el Presidente de la República, en su mensaje en torno al conflicto generado con las poblaciones indígenas y amazónicas, en reconocer que hubo errores y exageraciones. Hubiéramos esperado un tono autocrítico mayor, tomando en cuenta la muerte de 24 policías, de 10 pobladores y de más de 160 heridos. También porque hasta hace muy pocos días los representantes del Ejecutivo seguían defendiendo tercamente la validez de los decretos legislativos cuestionados. Pero asimismo porque hasta el fin de semana pasado el propio Presidente García seguía atizando el fuego con gruesos calificativos contra Pizango, contra los nativos y quienes apoyaban sus protestas.

Extrañamos igualmente siquiera una reflexión crítica sobre las ideas contenidas en sus artículos sobre el síndrome del perro del hortelano, sin duda alguna la fuente de inspiración del grueso de los 99 decretos legislativos publicados por el Ejecutivo entre marzo y junio de 2008 (Fernando Eguren se ha referido a este tema en su blog: fegurenl.blogspot.com del 5 de junio).

Tratando de ser equilibrados debemos también criticar la inflexibilidad de los líderes de AIDESEP al plantear, sin dejar margen alguno para la negociación, la derogatoria de varios decretos legislativos (algunos ya derogados, como los Dec. Leg. 1081 y 1083) e incluso del Dec. Leg. 1090 –Ley Forestal y de Fauna Silvestre- modificado en muchos aspectos en enero de este año.

Exageraciones son también las de algunos congresistas y sus asesores, a varios de los cuales hemos escuchado decir que el Dec. Leg. 994, pensado para aprovechar las tierras eriazas de la costa (afectando sobre todo a las campesinas allí asentadas), tenía por objeto aplicarse en las tierras de las comunidades nativas de la selva, o al decir reiteradamente que la Ley de Recursos Hídricos es una ley para entregar el agua en propiedad a las empresas transnacionales y “a los chilenos”.

Retomando la pregunta del título de este comentario, debemos preguntarnos qué pasará ahora que se han derogado los decretos legislativos 1064 y 1090. La primera consecuencia debe ser –y así lo espera la mayoría de peruanos- el alivio de la enorme tensión acumulada en la selva y el levantamiento del bloqueo de las carreteras, lo que se ha hecho con cierta lentitud. Pero también debería ser la continuación del diálogo entre las autoridades y las poblaciones indígenas. Sobre este último particular debe recordarse que el conflicto no empezó en abril, sino en agosto del año pasado y que luego de conseguir la derogatoria de los Decs. Legs. 1015 y 1073 (que reducían los votos necesarios para disponer de las tierras comunales) las autoridades del Estado se comprometieron a revisar el informe de una comisión multipartidaria. Que el Congreso no abordara la discusión del citado informe no es sino expresión de la actitud del Estado en las últimas décadas, en la que la idea de que la selva es un territorio despoblado parece subsistir.

Abordando la mencionada pregunta desde el aspecto técnico jurídico, cabe mencionar que producida la derogatoria de los dos decretos legislativos mencionados no se ha hecho sino formalizar una situación que podemos calificar por lo menos de sui generis. En efecto, el Congreso aprobó la semana pasada la Ley 29376, por la que se dejó en suspenso los decretos 1064 y 1090, haciéndolo además en forma indefinida, lo que en la práctica equivalía –aunque en rigor no es eso- a su derogatoria. Más allá de lo extraña de la salida jurídica, lo único que lo explica es el intento del oficialismo de salir en forma elegante del enredo en que se encontraba. Pero al disponer la suspensión indefinida de ambos decretos legislativos, el Congreso evitó la situación que agitaban en forma amenazante algunos ministros para defender la vigencia de las cuestionadas normas. Entonces el Congreso optó por devolver la vigencia de la derogada Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Nº 27308, del año 2000, y de la llamada Ley de Tierras, Ley 26505, del año 2005, así como de varias partes del Decreto Legislativo 653, del año 1991. Así se evitaba el vacío jurídico y se podía trabajar con calma en la posterior revisión y mejora de dichas normas.

Resulta importante igualmente dejar de lado el tono tremendista de algunos ministros, como Mercedes Aráoz y el Antonio Brack, este último anunciando la inminencia de sanciones en aplicación del Acuerdo de Promoción Comercial con los EE.UU., aunque dejando “para los abogados” la determinación de las supuestas sanciones. Asimismo, según dio cuenta el diario El Comercio en su edición del 17.6.09, “la ministra Mercedes Aráoz aceptó finalmente que no se estará poniendo en peligro la implementación del TLC con EE.UU., aunque sí ocasiona un retraso y duplica el trabajo”.

Más allá de destacar que la derogatoria de ambos decretos, mediante la Ley 29382 publicada en el diario oficial El Peruano el día de hoy, nos devuelve a las leyes 26505, 27308 y en parte al Decreto Legislativo 653, es imprescindible insistir en dos temas vinculados. El primero de ellos es que el retorno a estas normas –fruto de la innegable presión de los nativos y de la opinión pública- no representa la vuelta a una situación óptima, sobre todo en el caso de la Ley de Tierras, norma imperfecta y aprobada precipitadamente al vencimiento del plazo del Congreso Constituyente Democrático y que en su momento fuera criticada justamente por alentar la disposición de las tierras de las comunidades campesinas, sobre todo de la costa, y de las comunidades nativas. Basta recordar que la denominación de la Ley 26505 era precisamente Ley de la Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, mostrando que su interés no era tanto promover el desarrollo de la agricultura o de las comunidades cuanto promover las inversiones privadas.

Distinto es el caso de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, 27308, que fue resultado de un largo proceso de discusión, donde tras largos años se logró el consenso de las autoridades, de las empresas madereras, organizaciones de nativos y ONG ambientalistas; pero claro, al cabo de unos años de aplicarse pueden hacerse mejoras y sobre todo, reconsiderar en dicha norma los derechos y el papel de los pueblos indígenas amazónicos. Por lo demás, si se requería hacer ajustes a la legislación forestal era debido a que el propio Estado no dotó a la autoridad forestal de los recursos necesarios para poder aplicar el esquema de concesiones forestales, permitiendo, por el contrario, que la tala ilegal subsista.

Lo segundo, consecuencia directa de lo anterior, es que no se debe dejar pasar la oportunidad para hacer una revisión integral de las normas que afectan a las comunidades campesinas y nativas. No olvidemos que los nativos cuestionan varios otros decretos legislativos, como el 994, el 1020, el 1079, el 1085, entre otros. La articulación entre los distintos decretos legislativos es evidente (insistimos, bajo la inspiración del síndrome del perro del hortelano), aunque también hay aspectos aislados (y hasta contradictorios) en distintos decretos legislativos que merecen ser revisados.

Finalmente, tratando de cerrar las heridas abiertas luego de los sangrientos hechos en Bagua, no puede dejarse pasar esta ocasión para no solo conseguir la paz sino también el desarrollo de las poblaciones amazónicas, pues como se ha recordado en estos días, los nativos son también ciudadanos y tienen derecho gozar de los beneficios que tenemos todos los demás ciudadanos del país. No volvamos a desperdiciar en ese sentido la oportunidad que se tuvo entre 2004 y 2005, cuando en forma extraordinaria mediante la Ley 28150 se conformó una Comisión Especial Revisora de la Legislación de Comunidades Campesinas y Nativas, en la que se incorporó a representantes de AIDESEP, de CONAP, así como de la CCP y de la CNA. En cumplimiento del mandato de dicha ley se preparó un proyecto de ley que revisaba la legislación de comunidades campesinas y nativas, pero en dos oportunidades el Pleno del Congreso rechazó los respectivos dictámenes. Tal vez no hubiéramos tenido los problemas que ahora tenemos si, por ejemplo, se hubiera avanzado en desarrollar la forma de consultar a los pueblos indígenas, como dispone el Convenio 169 de OIT.

Limitando la propiedad rural

2009-05-07T14:56:00.003-05:00

Encendidas reacciones ha generado la presentación del proyecto de ley que busca establecer límites máximos a la extensión de la propiedad en las zonas agrícolas de la costa. El proyecto de ley, admitido a trámite el 22 de abril, lleva el número 3194/2008-CR y fue presentado por el congresista Alfredo Cenzano, del Partido Aprista Peruano.

Empecemos viendo qué es lo que han declarado prominentes representantes del empresariado a los medios locales. El diario Gestión del martes 28 de abril recoge las declaraciones de Ricardo Briceño, Presidente de Confiep, quien afirmó “En plena crisis económica, donde estamos tratando de atraer la inversión, el poner límites a la propiedad no va a contribuir al desarrollo social del país, que es lo que todos debemos buscar. No veo cómo limitando el derechos a la propiedad, se va a proteger a los campesinos o trabajadores”. Por su parte, José Miguel Morales, expresidente de Confiep, señaló “Nos ha tomado 35 años de poder volver a tener una estabilidad en la propiedad de la tierra, tras superar la época del general Velasco; no debemos estar creando otra vez paso a la inestabilidad, y en último caso, alternativamente, se podría establecer por ejemplo, un costo tributario, pero no poner límites”. El mensaje de los empresarios es claro: no conviene al país poner límites a la propiedad, eso genera inestabilidad y finalmente no beneficiará a campesinos ni trabajadores.

No sorprende que la congresista Cecilia Chacón, de las filas del fujimorismo, haya declarado a Perú.21 que “Una propuesta de esta naturaleza atenta contra la estabilidad jurídica, atenta contra la confianza y me parece pésimo que lo presente en medio de esta crisis”, pues ello resulta consecuente con las ideas económicas que se aplicaron durante el fujimorato. En apoyo de las ideas de los grandes empresarios no faltan los que se animan a darle sustento económico o jurídico y no solo argumentos ideológicos o de “sentido común” a la crítica a la propuesta aprista.

Sorprende sin embargo que un abogado reconocido como Aníbal Quiroga diga que “La única limitación a la propiedad solo se puede dar en los 50 km de la frontera y para determinadas materias afines con la defensa nacional. Hoy ya no existe el latifundismo. La propiedad, sea grande o pequeña está protegida por la Constitución” (Perú.21, 4 de mayo de 2009). Quizá Quiroga no se ha percatado que la Constitución de 1993 tiene, además del artículo 71 al que él se refiere, otro artículo relacionado directamente con la propiedad agraria. En efecto, el artículo 88 de la Constitución vigente, luego de declarar que el Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra (sea en forma privada, comunal u otra forma asociativa) agrega que “La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona”. No es en todo caso, la única limitación, pues el propio texto constitucional de 1993, al referirse en forma general al derecho de propiedad, luego de afirmar que el Estado garantiza el derecho de propiedad dispone que “Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley”. Es que no hay derechos absolutos y el derecho de propiedad nunca lo fue, pues siempre debe ejercerse en armonía con las leyes y el bien común o el interés de la colectividad. Esta última afirmación la desarrolla con singular detalle Fernando de Trazegnies en el artículo “La Transformación del Derecho de Propiedad”, en la revista Derecho, Nº 33, de la Universidad Católica (1978).

La redacción del artículo 88 de la Constitución vigente es un pálido reflejo del primer párrafo del artículo 157 de la Carta Magna de 1979 que declaraba: “El Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra, en forma individual, cooperativa, comunal, autogestionaria o cualquiera otra forma asociativa directamente conducida por sus propietarios en armonía con el interés social y dentro de las regulaciones y limitaciones que establecen las leyes.” Pero también el artículo 124, con el que se iniciaba el capítulo relacionado a la propiedad, de la Constitución de 1979 era mucho más fuerte en términos de afirmar los límites del derecho de propiedad en general pues señalaba “La propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el interés social. El Estado promueve el acceso a la propiedad en todas sus modalidades. La ley señala las formas, obligaciones, limitaciones y garantías del derecho de propiedad.” Esos preceptos constitucionales hacían parte de una constitución que fue expresión de un amplio consenso político.

De lo dicho hasta ahora podemos concluir que no estamos en presencia de un proyecto de ley que atente contra la Constitución sino de uno que pretende desarrollar una forma de regulación que la Constitución de 1993 dejó abierta, para que en el futuro un congreso, como el actual, pudiera introducir una limitación al derecho de propiedad privada sobre la tierra.

Pero retomando las declaraciones de los líderes de Confiep, si este proyecto se llegara a aprobar ¿estaríamos frenando el desarrollo social del país?, ¿estaríamos afectando a los campesinos o trabajadores? Aunque analistas de Semana Económica como Hugo Gallegos, (http://semanaeconomica.com/articulos/3924--una-concentracion-no-tan-dulce-los-nuevos-barones-del-azucar) se esfuerzan en mostrarnos como los trabajadores agrícolas de las modernas empresas azucareras del norte del país se habrían beneficiado del dinamismo económico generado por ellas, no vemos cómo un proyecto de esta naturaleza puede frenar ese dinamismo. El propio Gallegos refiere que estas empresas apuestan por la diversificación productiva, esto es, que no solo producen azúcar sino también etanol, cultivos de agroexportación “y hasta proyectos ganaderos y acuícolas”.

El problema está entonces en poner límites al proceso de reconcentración de la propiedad. Empecemos diciendo, para aquietar a aquellos que escuchan a José Miguel Morales, que el proyecto en cuestión no propone expropiaciones y mucho menos confiscaciones de tierras agrícolas, como sugiere este empresario. El proyecto simplemente busca volver a establecer un límite máximo a la propiedad de tierras agrícolas, lo cual no solo es constitucional sino deseable. El proyecto quiere impedir que se constituyan propiedades por arriba de las 40,000 hectáreas, en la costa. Nada más; esto significa que si se adquiriese mayores extensiones de tierras que superen dicho límite, la operación sería nula; no habría expropiación ni reparto de tierras de nadie, porque simplemente se anularía la nueva compra.

Cuando en 1995, a las postrimerías de sus trabajos el llamado Congreso Constituyente Democrático aprobó la Ley 26505, la Ley de Promoción de la Inversión en las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, mejor conocida como Ley de Tierras, sus representantes se centraron casi exclusivamente en el debate de si debía establecerse límites a la propiedad de la tierra y, sin mayor análisis, decidieron eliminarlos. Como consta en el Diario de Debates, se llegó a afirmar que ningún país moderno pone límites legales a la propiedad. En diciembre de 1995, en el número 23 de Debate Agrario, mostramos cómo países como México reconoce en la Ley Agraria límites a la propiedad de la tierra. Según el artículo 117 de dicha ley, que reglamenta una modificación del artículo 27 de su Constitución se considera latifundios a las superficies de tierras que exceden los límites de la pequeña propiedad; de superarse esas extensiones, “deberán ser fraccionadas, en su caso, y enajenadas de acuerdo con los procedimientos previstos en las leyes de las entidades federativas” (artículo 124); los límites ciertamente son mayores tratándose de sociedades mercantiles. Normas similares, que buscan evitar el latifundio pueden encontrarse en la legislación de Colombia, Ecuador y Venezuela, entre otros países.

La alternativa de no poner límites a la propiedad, sino un impuesto a las grandes propiedades, como sugiere José Miguel Morales, para desalentar la excesiva concentración fue ensayado ya y resultó en un fracaso. En la Ley de Tierras se estableció un impuesto a las propiedades que sobrepasen las 3,000 ha pero nunca fue reglamentado, por lo que no se pudo aplicar. ¿Funcionaría para propiedades de más de 40,000 ha como ahora se propone si ni siquiera se reglamentó cuando de trataba de 3,000 ha?

Pero hasta el momento no hemos tocado otro tema que resulta relevante. Es el referido al tamaño mismo de la propiedad agraria. Empecemos precisando que el proyecto comentado busca establecer el límite máximo de 40,000 hectáreas tan solo para la región de la costa, dejando a la sierra y a la selva de lado en esta regulación, lo que como el Ministro de Agricultura, Carlos Leyton, resulta discutible, pues debe considerarse la realidad de todo el país. Como una referencia, recordemos que el límite máximo de propiedad que una persona o familia podía tener durante la época de la Reforma Agraria fue establecido en 150 hectáreas en la costa. Ese límite fue ampliándose desde fines de la década de 1980 y como dijimos finalmente fue eliminado en 1995.

Establecer como límite máximo 40,000 ha de tierra en la costa significaría de un lado reconocer que se han vuelto a constituir las enormes propiedades que los latifundistas tenían en los años previos a la reforma agraria, algunos de los cuales hubieran palidecido de envidia ante el nuevo límite. Pero la propuesta de límite legal olvida algo que en nuestra opinión es lo más significativo. El nuestro es un país bastante grande, pero con una cantidad muy limitada de tierras agrícolas, esto es tierras para hacer agricultura en sentido estricto. Más aún, las cifras del último censo agropecuario, realizado en 1994 indicaban que casi el 85% de las unidades agropecuarias eran minifundio y pequeña propiedad, pero que solo poseían el 10,5% de la superficie agropecuaria. Indudablemente las nuevas concentraciones de tierras tienen que haber crecido a costa de buena parte de esos pequeños propietarios. Proponer entonces que continúe sin ninguna medida el crecimiento de estos nuevos latifundios solo puede hacerse a costa de expulsar de sus tierras a los pequeños propietarios. ¿Ese es el desarrollo social al que se refiere el actual presidente de Confiep? ¿Es lo deseable para un país que pese al muy significativo crecimiento económico aún muestra grandes brechas sociales y económicas y que tiene 39,3% de su población en condición de pobreza, índice que se eleva al 64% en el caso de la población rural?

Finalmente, nos queda la preocupación respecto de la suerte de una iniciativa como la lanzada por el congresista Cenzano. El país ha suscrito y ratificado el TLC con Estados Unidos, recientemente con China y antes con otras naciones y durante 2008 hemos modificado nuestra legislación supuestamente para adaptarla a las exigencias del TLC con Estados Unidos. De aprobarse esta norma, ¿implicaría un riesgo para el cumplimiento de los TLC recientemente firmados?

Derogado el DL 1015 ¿qué sigue?

2008-09-22T13:24:00.005-05:00

Aprobada apresuradamente por el Congreso el 12 de agosto, en medio del conflicto en Bagua y otras localidades de la Amazonía, la ley que derogó los decretos legislativos 1015 y 1073 fue finalmente promulgada por el Presidente del Congreso y publicada el domingo 21 de setiembre.

Aunque el Presidente García había anunciado que observaría dicha ley, usando expresiones altisonantes (lo que fue seguido por otros miembros del Ejecutivo, como el Ministro de Agricultura, que se refirió a las ONG como buitres del siglo XXI), vencido el plazo constitucional para hacer sus observaciones estas no se produjeron. Así, el Presidente del Congreso debió promulgar la ley y, por tanto, disponer su publicación en el diario oficial.

El texto de la ley aprobada, que lleva el número 29261, es bastante escueto. En el artículo 1 se deroga los cuestionados decretos legislativos 1015 y 1073, el segundo de los cuales apenas había cambiado una frase del primero. En el segundo artículo se restituye la vigencia de los artículos 10 y 11 de la Ley 26505 o Ley de Tierras.

Así las cosas, representantes del oficialismo, como el congresista Aurelio Pastor demandan ahora a las organizaciones que impulsaron las protestas de agosto, AIDESEP, CONAP y otras, a que den propuestas y no se queden solamente en la derogatoria de estas normas. En ese punto tiene razón el congresista, pues lograr que se deroguen estas normas si bien es un triunfo de las organizaciones nativas e indígenas, sólo restituye las cosas al estado en que estaban vigentes las normas de la Ley de Tierras, 26505. Dicha ley no solo no era lo óptimo, sino que no sirvió para el desarrollo de las comunidades nativas ni de las comunidades campesinas. El reto es pues, plantear en positivo, qué requieren las organizaciones nativas y las comunidades campesinas para incorporarse en el marcado proceso de crecimiento económico que está viviendo el país.

Pero al decir lo anterior no podemos olvidar que las preguntas anteriores deben ser también abordadas por el Poder Ejecutivo, pues fue éste el que intentó imponer el cambio, primero como proyecto de ley 1992/2007-PE y luego (sin esperar al Congreso) a través del DL 1015. Como recordaba un dirigente campesino, tampoco en 13 años de vigencia del artículo 10 de la Ley de Tierras (que se pretendió hacer general para todas las organizaciones comunales) se logró el desarrollo de las comunidades campesinas de la costa favoreciendo la enajenación de tierras comunales. Las propuestas de Sierra Exportadora no han tomado en cuenta a las comunidades campesinas ni a las comunidades nativas, como tampoco se observa que atiendan a la realidad mayoritaria de la pequeña propiedad rural. Por último, la llamada “ley de la selva“ (proyecto Nº 840/2006-PE), iniciativa del Poder Ejecutivo, que propone modificar la Ley de promoción de la inversión en reforestación y agroforestería, se encuentra aún en trámite desde inicios de este mes en la Comisión de Economía del Congreso.

Si el gobierno está realmente interesado en la promoción de las organizaciones comunales, tanto campesinas como nativas, corresponde que luego de una revisión seria, haga llegar al Congreso una propuesta de ley que contemple mecanismos concretos para impulsar la economía de las familias campesinas. Seguir pensando, como se sostiene en el Síndrome del Perro del Hortelano, que las comunidades alcanzarán su desarrollo cediendo sus tierras a los inversionistas o a las industrias extractivas o viendo cómo se aprovecha los recursos existentes en sus tierras puede llevar a nuevas situaciones conflictivas, en las que nadie sale ganando. Tampoco olvidemos que si se considera en las nuevas propuestas la disposición de tierras comunales y otras formas de afectación de su organización, el Convenio 169 de la OIT exige la consulta, a través de medios adecuados, a los pueblos interesados.

Agradeceremos sus comentarios a esta nota (de click en "comentarios")

No agitar, pero tampoco mentir

2008-08-22T12:27:00.004-05:00

No había que ser adivino ni tener una bola de cristal para saber que, tras la publicación del Decreto Legislativo 1015, las protestas de los miembros de las comunidades campesinas y nativas, afectados por dicha norma, se harían sentir. Tampoco fueron suficientes en su momento las opiniones en contra del proyecto de ley 1992-2007-PE (antecedente inmediato del Decreto Legislativo cuestionado), tanto de Defensoría del Pueblo, como de AIDESEP, de organizaciones campesinas y algunas ONG, y menos, al parecer, el dictamen en contra de la Comisión de Pueblos Andino, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología.

El Ejecutivo publicó el 20 de mayo el Decreto Legislativo 1015, con el mismo texto del proyecto de ley que venía siendo cuestionado, al amparo de la delegación de facultades para adecuar la legislación al Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos (TLC). En las semanas siguientes los cuestionamientos contra esta norma legal se empezaron a suceder y la Defensoría del Pueblo presentó una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, fundamentándola en una serie de argumentos de forma y de fondo. Un grupo de congresistas también pidió la inconstitucionalidad del referido Decreto Legislativo, así como presentó un proyecto de ley para derogarlo.

Intentando debilitar la iniciativa de la Defensoría del Pueblo, el Ejecutivo se apresuró, antes del vencimiento del plazo de la delegación de facultades, en modificar la cuestionada norma, lo que hizo mediante el Decreto Legislativo 1073. Pero la nueva norma no resuelve el problema de fondo; por el contrario parece agravarlo, pues remite a una situación no contemplada en las leyes.

Dicho de manera muy breve, el Decreto Legislativo plantea que para que comuneros en posesión de tierras comunales accedan a la propiedad, basta el voto a favor del 50% de los mismos comuneros poseedores; los demás comuneros no participan, solo miran o aplauden. El segundo caso al que se refiere el Decreto Legislativo 1015 es la adquisición en propiedad por parte de comuneros no poseedores o de terceros, así como para hipotecar, arrendar o ejercer cualquier otro acto de disposición sobre tierras comunales; aquí se requería el voto a favor de no menos del 50% de los miembros asistentes a la asamblea instalada con el quórum correspondiente. El Decreto Legislativo 1073 cambió el mecanismo de toma de decisión en ese último supuesto; ahora se requiere el voto a favor de “no menos del 50% de los comuneros posesionarios con más de un año”.

La modificación introducida con el Decreto Legislativo 1073 no logra levantar las críticas que se levantaron contra la nueva normativa. Es que, como escribimos anteriormente, se equivoca el Ejecutivo al pensar que se trata de un simple asunto de porcentajes más o menos. No se consultó a las organizaciones campesinas ni a las organizaciones de las comunidades nativas, como estipula el Convenio 169 de la OIT, el cual no solo suscribió el Perú sino también ratificó nuestro Congreso, igual que se hizo con el TLC con Estados Unidos. Es decir que el Convenio 169 es tan obligatorio para el Estado peruano como lo es el TLC. El Convenio 169 lo expresa con claridad:

“Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (artículo 6, inciso 1.a).

Tampoco logra el Decreto Legislativo 1073, con esa ligera modificación, superar el cuestionamiento de fondo. Si bien no se está obligando a las comunidades a vender sus tierras, se está facilitando la disposición de ellas, al igualar, pero hacia abajo, la votación necesaria para tomar esas decisiones por las comunidades en la sierra y la selva, al igual que durante el fujimorato se hizo para las comunidades campesinas de la costa. Ello no sorprendió a nadie, pues el presidente García lo venía anunciando abiertamente desde fines de 2007. Baste recordar uno de los pasajes de sus artículos sobre el Síndrome del Perro del Hortelano, en los que sin mayor reparo afirma sobre las tierras comunales:

“…tierras ociosas porque el dueño no tiene formación ni recursos económicos, por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra vendida en grandes lotes traería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero”.

Aunque cabe preguntarse qué tiene que ver la disposición de tierras de las comunidades campesinas con el TLC con Estados Unidos (al ser el fundamento principal del Decreto Legislativo 1015), la normativa propuesta resulta coherente con las afirmaciones presidenciales. En efecto, el Decreto 1015 afirma en su parte considerativa que “se requiere contar con un régimen unificado, a efectos de promover y facilitar la inversión privada en dichas tierras comunales”. No obstante, eso dista grandemente del objetivo de promover el desarrollo de las comunidades, algo que marcó el discurso del presidente García en su primer mandato, aquel de los Rimanakuy, de la Ley General de Comunidades Campesinas y de la creación del Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC). Lo realmente preocupante es que también se aparta de las obligaciones del Estado contenidas en el Convenio 169 de OIT:

“Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los Gobiernos deberán establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de estos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin” (artículo 6, inciso 1.c).

Promover el desarrollo y permitir que las comunidades salgan de la pobreza y el atraso, como sostiene el presidente, no se logra facilitando la disposición de sus tierras y menos vendiéndola a quienes tienen recursos y por eso mismo no requerirían más apoyo del Estado.

Por otra parte, aunque solo provisionalmente pudiéramos aceptar que el tema se resuelve cambiando el porcentaje de votos necesarios para que las comunidades decidan libremente lo que consideran más conveniente para sus intereses, debemos llamar las cosas por su nombre. Hace mal el presidente García cuando dice “me parece un gravísimo error histórico derogar el Decreto Legislativo 1015 bajo la amenaza de huelgas y toma de carreteras” (aunque podamos coincidir en que las tomas de carreteras es una medida que afecta los intereses de inocentes); al Congreso le toca corregir un error que la soberbia impidió anticipar. Hace, sin embargo, peor cuando en una campaña de desinformación, que pagamos todos los peruanos, para defender el Decreto 1015 afirma que en los sindicatos las decisiones se toman con la mitad más uno de los trabajadores. La disposición de activos es un tema muy delicado y se ha recordado cómo para que en una sociedad anónima se tomen decisiones que implican la disposición de activos se requiere el voto de por lo menos 2/3 de las acciones pagadas. Siendo la tierra el principal activo de las comunidades lo menos que puede esperarse es que ese porcentaje se respete (como hiciera la Constitución de 1979).

El presidente García dice en su propaganda que el Decreto Legislativo 1015 permite disponer de las tierras a las comunidades con el voto de la mitad más uno de sus miembros. Eso es una grosera mentira. Para mostrarla basta leer los Decretos Legislativos 1015 y 1073: el 50% de los votos no es lo mismo que la mitad más uno. Si lo que se quiere es tener decisiones firmes un simple empate, que ya faculta la disposición de las tierras comunales conforme al Decreto Legislativo 1015, no basta. Ese es el sentido de lo que se llama una mayoría calificada.

Tampoco hacen honor a la verdad algunos comunicadores cuando dicen que las comunidades de la sierra y la costa estarían de acuerdo con el Decreto 1015, pues ellos no protestan. Olvidan o desconocen que entre los motivos del paro del 8 y 9 de julio se incluyó la protesta contra el Decreto 1015 pero también contra otros varios que afectan a los pequeños agricultores y las comunidades campesinas, tales como los Decretos Legislativos 994 (que promueve las irrigaciones en tierras eriazas), el 1064 (que aprueba un nuevo régimen jurídico para las tierras de uso agrario), el 1089 (que constituye a COFOPRI por 4 años en el único y todopoderoso ente encargado de la formalización de la propiedad predial) y el 1090 (que aprueba una nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre). Que dicho paro no tuviera el impacto en la opinión pública que han tenido las acciones de las organizaciones nativas sobre todo en la selva norte, con el cierre del oleoducto y la toma de una central hidroeléctrica, no significa que no hubiera protestas en casi todos los ámbitos rurales.

Finalmente, es bueno no perder de vista el bosque por mirar el árbol. Se ha concentrado la atención en el Decreto Legislativo 1015 y esperamos que se logre su derogatoria, para permitir que las comunidades tomen con libertad y responsabilidad sus decisiones sobre sus tierras. Pero no olvidemos que los reclamos de los nativos y de los campesinos se dirigen contra una buena parte de los decretos legislativos aprobados recientemente. Le compete al Congreso la grave responsabilidad de asumir su revisión y sobre todo de atender los reclamos de los hombres y mujeres del campo por ser parte del desarrollo, por participar del crecimiento de la economía y que no suceda como a lo largo de su historia, que han visto salir los recursos de sus tierras sin recibir ningún beneficio. Es que ser ciudadanos implica no solo obligaciones, también derechos y los campesinos y nativos son tan peruanos como cualquiera. El Congreso tiene la palabra.

Pronunciamiento de comunidades contra D Legs. 1015 y 994

2008-06-25T12:37:00.004-05:00

Reunidos los representantes de las organizaciones comunales, campesinas, gremios agrarios e instituciones públicas y privadas, asistentes a los Foros Talleres realizados en las ciudades de Piura, Ayacucho, Huancavelica, Huancayo, Tarapoto, Puno y Cusco, para conocer y debatir respecto de los proyectos de Ley Nº 840, 1770, 1900 y 1992 propuestos por el actual gobierno, así como sobre recientes decretos legislativos, consideramos que los mismos nos afectan por los siguientes motivos:

A. Generarán la pérdida de las tierras, el más importante patrimonio de las comunidades campesinas y nativas para el uso agrícola, ganadero y forestal, incrementando la pobreza, al reducir los terrenos para producir, y afectando sus derechos sobre los recursos naturales.

B. Producirán el debilitamiento de la institución comunal, al perder un recurso básico para la identidad comunal, como es la tierra, poniendo en riesgo la existencia de nuestras organizaciones campesinas y nativas; por tanto afectando a la sociedad rural.

C. Afectan la seguridad jurídica de las comunidades campesinas y nativas, desconociendo su propiedad al imponer la inscripción en los registros públicos, lo cual según nuestras leyes no es obligatorio sino facultativo, constituyendo una confiscación; y por tanto una actitud de discriminación.

D. Amenazan la seguridad y soberanía alimentaria del país al destinar la tierra a la explotación minera, de hidrocarburos y a la producción agroindustrial, lo que está afectando el derecho humano a la alimentación y pone en peligro la potencialidad de producir cultivos de alto valor nutritivo, para el mercado interno y externo.

E. Agudizan las condiciones de pobreza, desnutrición y exclusión de la población rural, al posibilitar que nuevamente se concentre la tierra en pocas manos, como ya viene ocurriendo en distintas regiones del país, agudizando las condiciones que provocan el calentamiento global y cambio climático.

F. Debilitan la posibilidad de desarrollo rural y de la comunidad con la pérdida de sus tierras y recursos naturales, lo cual generará la migración de las poblaciones campesinas y nativas, hacia las ciudades agravando sus condiciones de vida.

Frente a esto, demandamos:

El archivamiento de los proyectos de Ley Nº 840, 1770, 1900 y 1992, por atentar contra los derechos de las comunidades campesinas y nativas.

La derogatoria del Decreto Legislativo Nº 994, que vulnera el derecho de propiedad comunal, al establecer como terrenos eriazos del Estado a aquellos terrenos comunales que no estén inscritos en Registros Públicos.

La derogatoria del Decreto Legislativo Nº 1015, por atentar contra la libre decisión de las comunidades y facilitar la disposición de tierras comunales.

Que los diversos proyectos de Ley y otras normas con implicancias en las comunidades campesinas y nativas sean sometidos a consulta previa, tal como lo prescribe el Convenio 169 de la OIT; que no se legisle a espaldas de las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía, invocando para ello la adecuación de la legislación al TLC con Estados Unidos.

El rechazo a la promoción agresiva de la gran inversión privada orientada al monocultivo, por atentar contra el medio ambiente y por ser una amenaza a nuestra biodiversidad: genética, étnica y cultural.

Asimismo, proponemos:

Considerar en las propuestas de ley, modelos alternativos para la pequeña producción agraria y proyectos productivos que venimos impulsando para promover el desarrollo sostenible, inclusivo, competitivo y solidario de la población de nuestras
comunidades.
Que el Estado cumpla con la titulación global de los predios de las comunidades campesinas y nativas, incluyendo los adjudicados por la Reforma Agraria. Saludar y respaldar las acciones de inconstitucionalidad presentadas por la Defensoría del Pueblo y un grupo significativo de Congresistas contra el Decreto Legislativo Nº 1015, así como otras iniciativas de gremios, instituciones y personalidades dirigidas a defender los derechos de las comunidades.
La revisión de la legislación de la Amazonia, a fin de contar con una Ley marco de inversiones y desarrollo sostenible con visión de futuro y un marco de estabilidad jurídica de largo plazo, reconociendo que en sus 63 millones de hectáreas se encuentra la reserva más importante de agua dulce, donde habita una gran biodiversidad genética y étnica, uno de los principales recursos geoestratégicos del Perú.
Nuestra participación activa y compromiso para fortalecer las organizaciones de las que somos parte, para construir una propuesta de desarrollo inclusivo, defendiendo nuestros medios de vida, recursos naturales y diversidad cultural.

Lima, 17 Junio del 2008

El D Leg 1015 y las comunidades campesinas

2008-05-29T15:34:00.007-05:00

Entrevista a Laureano del Castillo y a Javier Torres, director de la organización no gubernamental Servicios Educativos Rurales (SER).

Programa "Sin Rodeos", el domingo 25 de mayo de 2008.

"Lo que resulta totalmente desproporcionado, es cómo se quiere salir de la pobreza, permitiendo que los pobres, en este caso las comunidades, se deshagan de su principal activo, que es la tierra".

Primera parte

"Lo que está en juego es el desarrollo inclusivo y equitativo de las comunidades".

Segunda parte

DL 994 atenta contra el derecho de propiedad de las comunidades campesinas

2008-03-31T16:49:00.004-05:00

El día 13 de marzo el gobierno central emitió el Decreto Legislativo 994, por medio del cual buscaría promover la inversión privada en proyectos de irrigación. Sin embargo, dicha norma afecta el derecho constitucional a la propiedad de las Comunidades Campesinas.

Frente a ello, el Grupo ALLPA, que reune a instituciones privadas y organizaciones nacionales campesinas, expresa su preocupación por la aprobación de este Decreto Legislativo, así como por el clima general que se ha creado frente a la supuesta condición de ociosas de tierras de las comunidades, siendo que la disponibilidad de las mismas es muy reducida. Asimismo, ponemos en conocimiento de la opinión pública lo siguiente:

1.- En el país existen seis mil comunidades campesinas que aprovechan más del 40% de la superficie agropecuaria y albergan a una parte importante de la población rural, entre la que se encuentra la más pobre del país. Además de haber construido caminos, escuelas, canales de irrigación y otras obras que con su esfuerzo siguen manteniendo, las comunidades campesinas aportan una parte importante de los alimentos que consumimos en las ciudades. De ellas dijo el Presidente García, durante su primer gobierno, que eran la célula básica de la sociedad.

Actualmente la situación de las comunidades campesinas es muy precaria y casi invisible. Estuvieron casi ausentes en las propuestas durante la campaña electoral de 2006, y no aparecen en los actuales planes oficiales. Apenas se las menciona en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y no se las toma en cuenta en el publicitado Programa Sierra Exportadora.

2.- En ese contexto, el Decreto Legislativo 994 es insconstitucional porque desconoce el derecho de propiedad, consagrado en el artículo 70 de nuestra Carta Magna. En efecto, al precisar cuáles son las tierras eriazas que el Estado entregará a los particulares, comete el exceso de considerar de propiedad del Estado todas las tierras eriazas con aptitud agrícola, salvo que estén tituladas, sea en forma individual o comunal y que ese título esté inscrito en los Registros Públicos. Esa última exigencia, que fue muy criticada al momento de aprobarse el Reglamento de la Ley de Tierras, plantea una condición muy difícil de cumplir para las comunidades campesinas y nativas. El Ministerio de Agricultura reconoció a fines de 2007 que mil cien comunidades campesinas carecían de título de propiedad (Resolución Ministerial Nº 378-2007-AG). Contraviniendo la obligación constitucional (artículos 70, 88 y 89), así como las normas de la Ley General de Comunidades Campesinas, la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal, así como de la Ley de Comunidades y de Desarrollo de la Selva y Ceja de Selva, lo mismo que del Convenio 169 de la OIT (ratificado por el Perú), se desconoce con este nuevo Decreto Legislativo el derecho de las comunidades sobre sus tierras. Se vulnera también los preceptos del Código Civil, pues en el Perú la inscripción de la propiedad en los registros públicos no es obligatoria sino tan solo facultativa.

3.- Las principales afectadas con el Decreto Legislativo 994 pueden ser las comunidades campesinas, en especial las ubicadas en la costa, que son titulares de enormes extensiones desérticas, que se mantienen así por falta de recursos y de apoyo estatal. En algunos casos, esas comunidades pagaron a la Corona española por sus tierras y en otros casos al Estado Peruano, por lo que una ley como esta plantea una confiscación, lo que resulta inconstitucional.

4.- El artículo 4 del Decreto Legislativo 994 menciona que los proyectos de irrigación aprovecharán aguas de libre disponibilidad, lo que será determinado por la autoridad competente. Preocupa por ello, que ante la falta de información, se otorgue licencia para uso de agua afectando a comunidades que no podrán seguir desarrollando sus prácticas ancestrales, al disminuir la disponibilidad de agua y no podrían defenderse pues no cuentan con licencia. Tampoco el Decreto Legislativo comentado toma en cuenta las tensiones existente entre gobiernos regionales por el uso del agua, como los casos de La Libertad y Ancash o Ica y Huancavelica.

5.- Cabe indicar que esta actitud del gobierno no es aislada ya que desde fines de 2007 se vienen impulsando distintos proyectos de ley que afectan de una u otra forma a las comunidades campesinas y nativas. Así, se encuentran en trámite en el Congreso el proyecto que propone establecer un régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales, comunidades campesinas y nativas (proyecto 1770/2007-PE); el que declara de interés público la titulación, registro y rectificación de predios rurales, comunidades campesinas y nativas (proyecto 1900/2007-CR); y el que busca facilitar la adjudicación de tierras comunales a los comuneros y su venta a terceros (proyecto 1992/2007-PE).

En este contexto, demandamos al Congreso de la República proceda a realizar una cuidadosa revisión de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 994, y preste mayor atención a la situación de las comunidades campesinas.

2008-01-17T15:34:00.002-05:00

El 15 de enero de 2008 CEPES remitió al señor Franklin Sánchez Ortiz, Presidente de la Comisión Agraria del Congreso, una comunicación con los comentarios de Laureano del Castillo al Proyecto de Ley Nº 1992-2007-PE, los cuales, con algunos agregados y ligeras modificaciones, reproducimos a continuación.

Es pertinente recordar que dicho Proyecto de Ley hace parte del conjunto de propuestas que el 13 de diciembre de 2007, junto con otras 4 iniciativas legales, envió el Poder Ejecutivo al Congreso, el cual fuera remitido a la Comisión Agraria. El proyecto de Ley en mención es la “Ley que modifica la Ley Nº 26505, Ley de inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas”.

Los comentarios que se pueden hacer a este proyecto de Ley, tratando de atender tanto los aspectos de forma como de fondo, basados en la experiencia de CEPES en relación con las comunidades campesinas de distintos departamentos del país, son los siguientes:

1. El sentido de dicha iniciativa legislativa, de acuerdo a la Exposición de Motivos del referido proyecto, sería “unificar los criterios antes señalados, a efectos de promover y facilitar la inversión privada en las tierras comunales de la Sierra y la Selva, en beneficio de sus Comunidades Campesinas y Nativas”. El proyecto alude así al distinto tratamiento que la Ley 26505 otorgaba a las tierras de las comunidades campesinas ubicadas en la costa, respecto de las comunidades campesinas ubicadas en la selva y ceja de selva, así como las comunidades nativas.

En efecto, el texto original del artículo 10 de la Ley 26505 se refería a las comunidades campesinas de la costa y establecía una votación de no menos del 50% de los comuneros poseedores de tierras comunales con más de un año y de no menos del 50% de los comuneros asistentes a la Asamblea comunal, en dos supuestos distintos para disponer de la tierra comunal; mientras que tratándose de las comunidades campesinas y nativas ubicas en la sierra y la selva, el artículo 11 exige, para ejercer cualquier acto de disposición de sus tierras, el voto favorable de las dos terceras partes de todos los comuneros, siguiendo la pauta establecida en el artículo 163 de la Constitución de 1979.

2. El proyecto, sin embargo, expresa una seria desinformación, relativa al hecho que el artículo 10 de la Ley 26505 fue sustituido por la Ley 26845, en julio de 1997. En dicha Ley modificatoria de la Ley 26505, se rebajó al 50% de los comuneros poseedores por más de un año de tierras asistentes a la comunidad el requisito para adjudicar en propiedad las tierras comunales y de 30% de los comuneros calificados asistentes a la asamblea para adquisición por terceros.

Al modificarse, por el proyecto de Ley bajo comentario, el artículo 10 de la Ley 26505 se estaría derogando tácitamente la Ley 26845, aunque este hecho no sea mencionado en la única disposición derogatoria del proyecto.

Conviene tomar nota que la Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley 26845 exige para su modificación o derogatoria de otra norma legal expedida por el Congreso que cumpla con el requisito del artículo 106 de la Constitución, esto es de una votación de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

3. Una segunda observación de forma está relacionada con el mantenimiento de la ambigüedad del encabezado o primer párrafo del artículo 10 de la Ley de Tierras. Al mantenerse la redacción original de la Ley 26505, se induce a confusión a las comunidades campesinas y nativas, así como a sus integrantes. Dicho párrafo del artículo 10 de la Ley 26505 dispone que estas organizaciones “deberán regularizar su organización comunal de acuerdo con los preceptos Constitucionales y la presente ley”.

Pero ni la Constitución ni la Ley 26505 establecen cambios en la “organización comunal”. Lo que se está cambiando es el régimen de tenencia de tierras al interior de la comunidad o, si se prefiere, se está desarrollando la primera parte del segundo párrafo del artículo 89 de la Constitución de 1993, en lo referido a la autonomía de las comunidades para ejercer el “uso y la libre disposición de sus tierras”. En ese sentido, lo que el artículo 10 de la Ley 26505 pretendía era que las comunidades se adecuen a la facultad o posibilidad de disponer de sus tierras, lo que supone una modificación o adecuación de sus respectivos estatutos, antes que una “regularización” de su organización comunal.

4. Resulta preocupante que el proyecto en mención, lejos de establecer mecanismos para promover el desarrollo de las comunidades campesinas, proponga formas para que las comunidades se deshagan de sus tierras, su principal activo, sea en forma de adjudicación individual a sus comuneros o a favor de particulares. De esta manera, es difícil de entender cómo estimulando la enajenación de las tierras comunales, a través de rebajar el número de votos necesario para tomar dicha decisión, se consiga el “beneficio de sus Comunidades Campesinas y Nativas”.

Al respecto, puede resultar aleccionadora la experiencia de numerosos comuneros y de campesinos que han vendido sus tierras a empresas mineras. Independientemente del distinto valor que tiene la tierra en la cosmovisión de los pobladores campesinos, debe tomarse en cuenta la sostenibilidad de las familias campesinas que se desprendan de sus tierras. No tomar en cuenta este factor puede conducir a un agravamiento de la pobreza rural, así como a un desplazamiento de indigentes hacia las ciudades, sin posibilidades de mantener una vida digna.

5. En cualquier caso, si a pesar del serio inconveniente que puede resultar de la modificación propuesta como se menciona en el párrafo anterior, el Congreso decidiera la aprobación de dicha iniciativa, habría la necesidad impostergable de diseñar programas especiales que permitan la reconversión productiva o la adecuación de los integrantes de las comunidades campesinas a su nueva condición o, estudiar la dotación de nuevas tierras que ellos pudieran comprar con los montos obtenidos de la venta de sus parcelas.

6. Un aspecto sumamente importante tiene que ver con el cumplimiento de los instrumentos internacionales suscritos por el país. El Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Perú mediante Resolución Legislativa Nº 26253 del 2 de diciembre de 1993, dispone que en caso “se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, se “deberá consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas”. En este caso, la OIT ha considerado que a las comunidades campesinas y las comunidades nativas les corresponde el tratamiento de “pueblos indígenas” (artículo 6, inciso a). En tal sentido, una norma con la importancia del proyecto de ley debería ser consultada con algunas de las organizaciones de comunidades campesinas y nativas existentes.

7. Entendiendo que este proyecto hace parte de un grupo de iniciativas en curso presentadas por el Poder Ejecutivo al Congreso (entre las que destacan los proyectos números 1770, 1900 y 2031-2007-PE), creemos necesario se amplíe el debate de los mismos y se haga una discusión de conjunto, pues una discusión de aspectos aislados de la normativa relacionada a las comunidades campesinas puede llevar a mayores oscuridades, confusiones, superposición de normas y, lo que es más serio, al desconocimiento de los derechos de los comuneros campesinos y nativos.

8. Finalmente, queremos destacar la necesidad impostergable de hacer una revisión integral y actualización de la legislación relacionada con las comunidades campesinas y nativas. Dicho esfuerzo fue iniciado con la dación de la Ley 28150 (publicada en enero de 2004) que constituyó una Comisión Especial a la que se encargó dicha tarea y la que presentó una propuesta de Ley de Comunidades Campesinas y Nativas, la cual no fue aprobada en el Congreso anterior. Desde entonces, se han seguido aprobando por el Congreso diversas leyes que modifican las regulaciones sobre tierras comunales, las cuales no guardan la debida coherencia entre sí y, lo que es peor, resultan contrarias al texto y el espíritu de los artículos 88 y 89 de la Constitución Política el Perú, recortando los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas.

Por las consideraciones mencionadas en los párrafos anteriores, consideramos inconveniente la aprobación del Proyecto de Ley Nº 1992-2007-PE y sugerimos que su reemplazo se inicie una discusión de fondo de la legislación de comunidades campesinas y nativas, en orden a dotarlas de un marco legal que impulse un modelo de desarrollo incluyente, en el cual ellas tengan un espacio.

¿Dónde están las comunidades?

2007-05-10T11:54:00.001-05:00

En estos casi 10 meses del nuevo gobierno pareciera que las comunidades campesinas no existieran. Entre 1985 y 1990 hubo los Rimanakuy, del crédito cero para ellas y de su consideración como la célula base de la sociedad, y hasta dos leyes especiales para ellas, la Ley General de Comunidades Campesinas y la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. Ahora, en cambio, en Sierra Exportadora ellas no son mencionadas y el Presidente viaja a la sierra sin siquiera mencionarlas.

En 2004 se creo por ley una Comisión Especial Revisora de la legislación de comunidades campesinas y nativas, integrada por 4 congresistas, la Defensoría del Pueblo y otras entidades públicas, incluyendo –hasta donde sabemos, por primera vez en nuestra historia- a representantes de gremios campesinos y nativos: la CCP, la CNA, AIDESEP y CONAP. El proyecto, fruto de laboriosas sesiones, no fue aprobado por el Pleno. En 2006, la Comisión de Pueblos Andinoamazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología insistió en el proyecto, pero tampoco pasó. En cambio, el Congreso anterior sí se dio tiempo para aprobar entre junio de 2004 y marzo de 2006, hasta cuatro leyes [1]que modifican las legislación sobre comunidades campesinas, para permitir la reversión de tierras comunales al Estado. En esas leyes, aunque se habla del abandono de tierras comunales, se aplica la prescripción adquisitiva, siendo que las tierras comunales son imprescriptibles, conforme a la vigente Constitución Política.

En estos momentos se tramita en el Congreso un proyecto de ley del Ejecutivo para entregar tierras de bosques en propiedad, con la idea de alentar las inversiones forestales. De aprobarse, sería una expresión más de la poca atención de los congresistas por la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, olvidando las promesas con las que fueron elegidos. Mientras tanto, los gremios que participaron en las discusiones de la Comisión Especial en 2004, seguirán esperando la ansiada reforma constitucional, pero probablemente de llegar a procesarse, quedarán pocas tierras por defender

[1] Nos referimos a las leyes números 28259, 28667, 28685 y 28687.

Debate de la Ley de Aguas ¿una historia sin fin?

2007-04-26T14:54:00.001-05:00

Por casi 15 años, aunque con intervalos, venimos debatiendo sobre una nueva ley de aguas sin que se tenga la seguridad de que ahora sí será aprobada. Lo que no admite dudas es la necesidad de enfrentar la compleja problemática de la gestión de este recurso vital, que se agrava por la creciente escasez de este recurso, el cambio climático y el avance de la deglaciación.

El Congreso formó en la Comisión Agraria a fines de 2006 un grupo de trabajo para revisar las propuestas en torno a una nueva ley de aguas y se tiene ya un documento aprobado. ¿Significa ello que estamos ya en condiciones de discutir el proyecto de ley en el Pleno del Congreso? Creemos que no. Los proyectos de Fujimori han generado temores en amplios sectores, los que piensan que todas las iniciativas de cambio legal apuntan a la privatización del recurso. Una lectura atenta del documento muestra que las licencias, los permisos y las autorizaciones se tratan como derechos administrativos (ya no como derechos reales) y se elimina, entre otros aspectos, la posibilidad de transferirlos. No es esa, sin embargo la única objeción.

En efecto, a pesar de las mejoras que se han hecho al texto del anteproyecto, se requiere incorporar las peculiaridades de las distintas regiones y zonas del país. Descartada la idea de una ley marco, resulta urgente que se evite uniformizar la realidad de la sierra y la Amazonía con la de la costa, donde las organizaciones de usuarios funcionan mucho más. Tampoco se puede dejar de lado la necesidad de consultar a las comunidades y pueblos indígenas, conforme indica el Convenio 169 de la OIT, al cual estamos suscritos, menos aún en un contexto en el cual los conflictos entre las comunidades campesinas y nativas con empresas extractivas se vienen intensificando. Finalmente, un esfuerzo de difusión del proyecto mayor que el desplegado en los años anteriores es indispensable.